René ten Bos heeft géén oog voor het geluk van mensen in Bureaucratie is een inktvis

BOEK
René ten Bos Bureaucratie is een inktvis. Boom. Amsterdam, Tweede oplage, 2015.

Een fenomenologische analyse van het verschijnsel bureaucratie. Dat is wat René ten Bos in dit boek levert. Hij laat zien hoe bureaucratie zich aan ons allemaal, of je dat nu wilt of niet, "aandient". Opdringt eigenlijk. En als de bureaucratie dat heeft gedaan, dan kom je er ook nooit meer van af. De auteur bedient zich daarbij van de stijlfiguur van de parodie. Licht spottend en met een glimlach. Iedereen die zelf werkzaam is in een bureaucratie zal de -soms pijnlijke- beschrijvingen herkennen. In die parodie gaat hij echter voorbij aan wat hij zelf noemt het serieuze van bureaucratie. Dat serieuze schuilt in rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Mensen moeten er van op aan kunnen dat een overheid Jantje op dezelfde manier behandelt als Pietje. Om dat waar te maken heeft een overheid de bureaucratie hard nodig. Voor dat essentiële aspect heeft Ten Bos geen aandacht.



Bureaucratie om mensen gelukkig te maken

Ruim vijftien jaar geleden gaf Saskia Stuiveling, toenmalig president van de Algemene Rekenkamer een interview in NRC Handelsblad. Zij reageerde op de uitkomsten van een onderzoek naar de factoren die mensen gelukkig maken of juist niet.

"(...) - het feit dat je van de openbare dienst verwacht dat er volgens de regels, voorspelbaar, wordt gefunctioneerd. Dat er eerlijk en fair gewerkt wordt, dat jan-met-de-pet niet anders wordt behandeld dan iemand die het wat verder heeft geschopt. Gelijke monniken, gelijke kappen. Die eerlijkheid bleek een bouwsteen van het geluk van de mensen in de samenleving" (NRC, 19 mei 2000). En dit jaar nog stelde Sandra Groeneveld, hoogleraar Publiek Management, in haar oratie: "Bureaucratie is noodzakelijk in een democratische rechtsstaat, omdat mensen van de overheid op aan moeten kunnen".

Het zijn precies deze noties die ik mis in het boek van Ten Bos. De fundamentele waartoe-vraag wordt niet of nauwelijks beantwoord: waartoe dient bureaucratie, wat is haar externe maatschappelijke functie? Het enige wat hij hierover opmerkt, is dat bureaucratie noodzakelijk is voor het financieel beheer in een kapitalistische samenleving. Om even later op te merken dat bureaucratie ook voor de klassieke socioloog Weber een onmisbare schakel is in een democratische samenleving (pagina's 20 en 21). Maar daar laat Ten Bos het bij. Het heeft mij zeer bevreemd dat de auteur deze externe wezensvraag zo stiefmoederlijk behandelt.

Bureaucratie van binnenuit

Wat heeft Ten Bos dan wel gedaan? Hoewel hij geen expliciet doel formuleert en de structuur van zijn betoog best moeilijk is te doorgronden (hij bouwt zijn verhaal op aan de hand van een door hem te verdedigen these, een stelling en twee hypothesen) zou je kunnen zeggen: de auteur beschrijft de aard van de bureaucratie van binnenuit. Vanuit de wereld van de mensen die er werkzaam zijn, de bureaucraten. Die worden door hem consequent inktschijters genoemd. En de beschrijving van die binnenwereld is op zichzelf meesterlijk. Vol raffinement en ironie.

De essentie van zijn betoog is dat, zo lang geld de basis is van onze samenleving, bureaucratie onafwendbaar is. We krijgen er allemaal mee te maken, of we dat nu willen of niet. En sterker: elk mens is vatbaar voor de mentaliteit die een bureaucratie vereist. Dat is op zichzelf best wonderlijk omdat die mens ondergeschikt wordt gemaakt aan de functie die hij vervult. Hij voelt zich er zelfs miskend. Ten Bos noemt bureaucratie een hyperobject. Dat is geen concreet waarneembaar voorwerp maar een soort oceanische ruimte waarin je makkelijk kunt verdrinken. Als bureaucratie zich eenmaal meester van je heeft gemaakt, dan kleeft hij je aan. En laat hij je ook nooit meer los.

Een belangrijke notie is de vaststelling dat een bureaucraat de nadruk legt op perfectionering van het systeem en niet op verbetering of vernieuwing. Daardoor is middelmaat de norm in plaats van de veel met de mond beleden excellentie. Die middelmatigheid leidt overigens wel tot orde en stabiliteit, maar heeft die vervreemding-van-zichzelf als keerzijde. De mens wordt een mengwezen tussen mens en functie. Van een bureaucraat weet je nooit wat hij echt voelt of denkt. Tezelfdertijd is die ondoorgrondelijkheid ook weer essentieel voor zijn functioneren.

De auteur eindigt pessimistisch. Hij ziet bureaucratie overal om zich heen slaan, óók en juist in domeinen waar dat niet gewenst is (onderwijs, zorg). Verder gaat de politiek volgens hem steeds meer op management lijken waardoor ook politici bureaucraten zijn geworden. Zijn grote angst is dat het innerlijk van de bureaucraat zo ver is uitgehold dat er überhaupt geen enkel verhaal of boodschap nog bij hem binnendringt. In plaats daarvan is de bureaucraat alleen gericht op het instandhouden van zijn eigen soort en werk.

Feest der herkenning

Elke rechtgeaarde bureaucraat zal de beschrijving van Ten Bos herkennen en met een glimlach lezen. Soms ook met een van lichte pijn verbeten gezicht, want zijn observaties zijn soms pijnlijk raak. Regelmatig betrapte ik me op de gedachte: verrek, hij heeft gelijk, zo werkt dat inderdaad.


Om een paar voorbeelden te noemen. Allereerst die hang naar de middelmaat. Die is er inderdaad. Je mag best excelleren in een bureaucratie, maar binnen de kaders! Out-of-the-box denken wordt gestimuleerd, maar is per definitie onmogelijk. De kaders van de principaal (de opdrachtgever) zijn immers van staal. Volgens Ten Bos passen bureaucraten camouflage toe. Ook dat is herkenbaar. Zij vallen weg tegen de achtergrond van hun principaal. Die treedt op de voorgrond. Wee de bureaucraat die hem naar de achtergrond verdringt. Dat staat gelijk aan zelfmoord. Evenzeer herkenbaar is de obsessie voor hiërarchie, die zit in het systeem ingebakken. En tot slot het mysterieuze rondom de functie. Hoeveel bureaucraten dragen wel niet de aanduiding strategisch in de naam van hun functie? Strategisch beleidsadviseur: wat doet die eigenlijk anders dan een gewoon beleidsadviseur? Na meer dan vijfentwintig jaar in diverse overheidsbureaucratieën gewerkt te hebben: ik weet het nog steeds niet.


Er was één opmerking die ik niet herkende. Op pagina 64 schrijft Ten Bos dat mensen in een bureaucratie niet weten of ze het goed doen of niet. Toegegeven, een bureaucratie loopt niet over van het geven van feedback. Maar daarin is een bureaucratie niet uniek, in Nederland zijn we daar gewoon niet goed in. Dat neemt niet weg dat, zo is mijn ervaring, de meeste overheidsorganisaties over deugdelijke beoordelingssystemen beschikken. Dat zijn weliswaar bureaucratische instrumenten, maar die zorgen er toch wel voor dat je weet waar je aan toe bent.


Het pessimisme van Ten Bos deel ik evenmin. Bureaucratie is onuitroeibaar en dat is maar goed ook. Maar elk systeem, óók een bureaucratie, roept tegenkrachten op. In een bureaucratie blijven die weliswaar keurig binnen de lijntjes, binnen de kaders. Maar ze zijn er wel, die tegenkrachten. De huidige populariteit van het boek Verdraaide organisaties van Wouter Hart is wat dat betreft veelzeggend. De boodschap van Hart is eenvoudig: doe niet zo maar iets wat wordt voorgeschreven, maar vraag je bij alles af wat de bedoeling is. Verder zorgt de moderne informatietechnologie voor een tegendruk op een andere bron van zorg van Ten Bos, namelijk de informatiestroom die altijd van boven naar beneden loopt. Die technologie trekt zich niet zo heel veel van de piramidale structuur van een bureaucratie aan en voorziet een organisatie op alle niveaus van informatie. Vaak weten medewerkers iets eerder dan de hoogste baas.

Een niet helemaal geslaagde parodie

Zonder respect voor het oorspronkelijke serieuze model lukt de parodie niet, schrijft Ten Bos op pagina 103. Daarin schuilt het manco van dit boek. De parodie van Ten Bos richt zich op de binnenkant, het werk van bureaucraten. Het oorspronkelijke serieuze model van bureaucratie daarentegen ontleent haar betekenis aan de buitenkant, het geluk van mensen in de maatschappij. Als Ten Bos zich óók op die buitenkant had gericht, dan had hij nog steeds kunnen laten zien dat het gedrag van bureaucraten soms inderdaad lachen-gieren-brullen is. Maar dat gedrag dient wel een hoger doel. Geluk van mensen dus. En niet, zoals hij suggereert, het doel om als een speeltje of instrument de liberalen en kapitalisten te dienen. Dat maakt zijn parodie toch een stuk minder geslaagd.


Paul Strijp, 23 augustus 2016